Er hangt mist boven de missies van VWS

‘Missiegedreven innovatiebeleid’ staat los van de beleidspraktijk

Door Pieter Vos

VWS formuleert ‘Missies voor de Toekomst’

In een persbericht van 26 april 2019 konden wij lezen dat het kabinet vijf Missies voor de toekomst van de  gezondheidszorg had geformuleerd met het doel ‘maatschappelijke uitdagingen aan te pakken’. Dit was de bijdrage van het ministerie van VWS aan het rijksbrede programma ‘Missiegedreven Topsectoren- en Innovatiebeleid’ van het ministerie van EZK. Met dit programma wil het kabinet bedrijfsleven en wetenschap uitnodigen gezamenlijk in te tekenen op een missie met een concreet plan. Zo hoopt men slimme oplossingen voor grote maatschappelijke problemen te vinden, bedreigde publieke belangen te borgen en de internationale concurrentiekracht van Nederland te versterken. Het kabinet stelde budget beschikbaar en een uitvoeringsorganisatie: het is een publiek-private samenwerking. Het gaat dan bijvoorbeeld – in de gezondheidszorg – om een probleem als het tekort aan zorgarbeid en om een oplossing als de operatierobot of e health en big data. Veel technologische, maar toch ook sociale en organisatorische innovatie, zoals het ontwerpen van zorgnetwerken rond de burger.

De OECD formuleert het eerder dit jaar in een vergelijkende landenstudie naar Mission-oriented Innovation Policies (MOIP’s) zo. MOIP’s zijn ‘systemische’ interventies van regeringen met als doel ernstige en knagende maatschappelijke problemen te tackelen op een manier die zwaktes van eerdere pogingen vermijdt. Kenmerkend is de integrale aanpak van het probleem, dat valt men dus over een breed front aan. Dat betekent een centrale regie en een integrerende aanpak van de uitvoering (zie verder het werk van de econoom Mariana Mazzucato).

De vijf missies van VWS

Rijksbreed formuleerde het kabinet 25 missies voor acht ministeries, vijf liggen op het terrein van de gezondheidszorg (Gezondheid & Zorg. Missiedocument). Dat zijn deze.

1. In 2040 leven Nederlanders vijf jaar langer in goede gezondheid en zijn de gezondheidsverschillen met 30% verminderd.
2. In 2040 is de ziektelast door een ongezonde leefstijl en omgeving met 30% afgenomen.
3. In 2030 wordt de zorg 50% meer en vaker in de eigen leefomgeving georganiseerd in plaats van in een zorginstelling.
4. In 2030 kan 25% van de mensen met een chronische ziekte of een levenslange beperking beter meedoen in de samenleving.
5. In 2030 is de kwaliteit van leven van mensen met dementie met 25% verbeterd.

De eerste missie is de centrale, bestaande uit twee doelen; de andere vier missies zijn nodig om de centrale te realiseren.

Welke acties horen bij de missies?

VWS noemde in toelichtingen bij de missies mogelijke acties. De in te dienen plannen zouden daarop in kunnen haken. Een paar voorbeelden:

• Missie 1: kwetsbare mensen stimuleren tot een blijvende gezonde leefstijl; gepersonaliseerde preventie; zelforganiserende netwerken.
• Missie 2: e health voor laaggeletterden; gepersonaliseerde diagnostiek en behandeling; ziekte/zelfmanagement.
• Missie 3: e health en big data; zorgnetwerken rond de burger.
• Missie 4: regeneratieve geneeskunde; onderzoek onderliggende mechanismen en beloop chronische aandoeningen; inzicht in participatie mensen met een beperking.
• Missie 5: medicijnonderzoek; zinvolle deelname aan samenleving; preventie; sociale netwerken.

Missiegedreven innovatiebeleid: drie observaties

Mijn eerste observatie is dat de vijf missies van VWS met elkaar een prachtig tableau van beleidsvoornemens vormen. Je ziet in vijf statements een integrale, VWS-brede en vooral uitdagende beleidsstrategie voor de gezondheidszorg. Het zou prachtig zijn de missies in 2030/2040 gerealiseerd te zien. Met de missies en de ‘missiegedrevenheid’ en met de onderliggende beleidsvisie dat alleen innovatie de publieke belangen in de zorg (toegankelijkheid, kwaliteit, betaalbaarheid) blijvend kan borgen, helpt het kabinet het vinden van oplossingen voor de ‘wicked problems’: een onmondige cliënt, een tekort aan zorgarbeid, onvoldoende rendement van zorguitgaven en erosie van maatschappelijk draagvlak voor die uitgaven. Want alleen door de dingen anders te doen, ontstaan mogelijkheden voor verbetering. 

Dit roept meteen een tweede observatie op. Wat moeten wij eigenlijk vinden van ‘missiegedreven innovatiebeleid’? In een bescheiden opvatting is dit een beleidsmodel voor technologische innovatie. En als je de onderliggende stukken leest, dan is inderdaad de eerste indruk: het gaat hier om zorgtechnologie, om laboratoriumonderzoek, om geneeskundige verbeteringen, om ICT en data. Om een deelgebied dus. Maar hoewel de stukken die indruk wekken, is het wel degelijk zo dat een groot deel van de missies gaan over maatschappelijke en organisatorische innovatie. Het gaat niet alleen om operatierobots en nieuwe vaccins. Het gaat ook om dagopvang, om regionale samenwerking en om een andere bejegening van dementie. De vraag is dan vervolgens wel of het gekozen beleidsmodel – missiegedreven innovatiebeleid – voldoende draagvlak in de zorgsector heeft voor de maatschappelijke en organisatorische innovatie. Want die moet uit de werkvloer komen, niet uit een laboratorium. Mijn indruk is dat de missies tot nu toe geen nieuw elan en inspiratie hebben veroorzaakt in de zorgsector.

Dat brengt mij bij een derde observatie. De vijf missies zijn krachtig, ambitieus en VWS-breed. Zij bedekken met elkaar een groot deel van het terrein waarvoor VWS verantwoordelijk is. En je mag dus van dit missiestatement verwachten dat het leidend is binnen de beleidsfabriek van het ministerie. Het is, of zou moeten zijn, de sturende strategie van het departement van VWS. Dat betekent dat rechtstreekse en hiërarchische verbindingen met de uitvoerende beleidsdossiers zichtbaar moeten zijn, er moet immers ‘gedrevenheid’ zijn. En bij gedrevenheid horen opdrachten. Hier speelt nog iets. De missies zijn niet alleen zeer ambitieus, zij hebben ook een tijdslimiet. Er is urgentie: over 8 à 9 jaar moeten drie van de vijf missies gerealiseerd zijn. Een enorme opgave. Alle reden dus om de uitvoering van de missies stevig te verankeren in het ongoing concern van VWS. Er moet centrale regie zijn die een integrale aanpak garandeert (zie ook OECD, 2021). Laten wij eens zien of dit het geval is.

De vijf missies en de dagelijkse praktijk van het beleid

Voordehand liggende beleidsdossiers om te bekijken of de missies zijn ingedaald in de beleidspraktijk zijn: preventie en gezondheid, SEGV, De Juiste Zorg Op De Juiste Plek, ouderen-, gehandicapten- en chronisch-zieken-beleid en dus actuele beleidsprogramma’s en -nota’s als

• Nationale Dementiestrategie 2021-2030
• Dialoognota Ouder worden 2020-2040
• Discussienota Zorg voor de Toekomst
• Nationaal Preventie Akkoord 2018 en evaluatie van RIVM
• Juiste Zorg Op Juiste Plek (JZOJP) en evaluatie RIVM; regionale samenwerking.

Over deze onderwerpen verschenen recent nogal wat beleidsdocumenten. Daarin treft men zo af en toe een verwijzing aan naar de missies en hun impact. Her en der leest men ook iets over een tijdpad, meestal in niet-meetbare zin (‘het streven is …’). Over tussentijdse resultaten blijft het duister, terwijl de tijd dringt. Misschien is het nog te vroeg. En COVID-19

zal het afgelopen anderhalf jaar veel energie hebben gevraagd. Maar ook dan is er een probleem. Er is geen directe en formele link tussen recente VWS-stukken en de daarin opgenomen beleidsvoornemens enerzijds, de missies anderzijds. Ook het RIVM geeft geen duidelijkheid in zijn Monitor Missies Gezondheid en Zorg van 15 mei 2021. Die nota bevat alleen de te zijner tijd te hanteren uitkomstindicatoren. Wel zag ik dat VWS subsidie geeft aan Vitaal (Brainport Eindhoven, een van de ‘GROZzerdammen’) om de eerste missie te realiseren.

Mijn, misschien niet volledige, scan van relevante VWS-stukken uit 2020-2021 laat, naar mijn mening, dit beeld zien. De vijf missies en de missiegedrevenheid lijken niet te zijn ingebed in de actualiteit van het VWS-beleid. De indruk ontstaat dat de missies, met al hun urgentie en impact (2030!), niet de sturende en integrerende functie vervullen die men mag verwachten als je kijkt naar het ambitieniveau en naar de bedoeling.

Kortom: waar zijn de missies gebleven?

Kan iemand de deken van mist die over de zo veelbelovende missies hangt wegtrekken? Heb ik iets over het hoofd gezien? Is er een lezer van de Nieuwsbrief die hier meer over weet?