burgerberaden | Guus Schrijvers

Burgerberaden: ook voor de zorgsector!

Door Pieter Vos, voormalig algemeen secretaris van de RVZ, adviseur en toezichthouder.

In dit kerstnummer van de Nieuwsbrief verplaatst een aantal auteurs zich in de rol van nieuwe minister van VWS. Dat gebeurt steeds bij een andere beleidsthema. Wat Pieter Vos in die rol zou doen aan de totstandkoming en toetsing van beleid komt hier aan de orde. Binnen honderd dagen na zijn benoeming als bewindspersoon zet hij burgerberaden hoog op zijn beleidsagenda. Daaraan vooraf gaat een korte inleiding.

Een nieuw verschijnsel

Opeens duikt de laatste jaren het ‘burgerberaad’ op in de politiek, in rapporten, in discussies over grote transities. En het krijgt steeds meer vorm, vastigheid en urgentie. Men ziet deze vorm van ‘deliberatieve democratie’ (op alle termen kom ik terug) als conditio sine qua non voor het slagen van grote veranderingen in de samenleving: energie, landbouw, woningbouw, maar ook medisch-ethische kwesties, zoals abortus. Dat zijn situaties waarin de ‘politiek’, de parlementaire democratie, niet zomaar een knoop kan doorhakken; waarin je de burger nodig hebt en je die dus een stem moet geven. In verschillende landen kent men het verschijnsel al beter. De OECD zette die ervaringen op een rijtje en spreekt over een wereldwijde ‘deliberative wave’ (OECD, 2020). Internationale ervaringen die laten zien dat burgerberaden een verrijking kunnen zijn van de gangbare manier van politiek beslissen. Nederland loopt dus, met uitzondering van een aantal gemeenten (Amsterdam, Deventer, Utrecht), achter in het gebruik van het burgerpanel. Kan een burgerberaad ons helpen de problemen in de zorgsector aan te pakken?

Wat is een burgerberaad en wat is deliberatieve democratie?

Het burgerberaad, ook wel burgerraad, -panel, -platform of -conventie genoemd, is een nieuwe vorm van burgerparticipatie of van ‘maatschappelijke democratie’ (Tjeenk Willink, 2021). Het is een vorm van intensieve participatie in politieke beslissingen door een representatieve groep, meestal door loting geworven burgers die binnen een vooraf meegegeven politiek beleidskader op een gestructureerde en deliberatieve manier zelfstandig oplossingen voor een ingewikkeld maatschappelijk probleem ontwikkelt op basis van consensus die hij als advies aan de politieke opdrachtgever voorlegt, (zie verder onder meer Adviescommissie burgerbetrokkenheid, 2021 ; Mommers en Rovers, 2020).

Het burgerberaad is een vorm van deliberatieve democratie. Daarin gaan diversiteit van meningen én consensusvorming samen. Dat kan alleen, als de deelnemers naar elkaar luisteren, respectvol debatteren op basis van argumenten, bereid zijn te leren van elkaar en objectieve informatie gebruiken bij het formuleren van conclusies. Delibereren is beraadslagen en wel als een geformatteerde methode van besluitvorming.

Het burgerberaad is dus een onderdeel van een breder politiek proces van besluitvorming. Het onderscheidt zich daarin van de parlementaire democratie, van het lokaal bestuur, maar ook van de polder en van het netwerk van adviesorganen. Het is geen alternatief, maar een aanvulling.

Het burgerberaad: waarom en wanneer?

Onze representatieve democratie voorziet al in een gekozen volksvertegenwoordiging. Die democratie heeft nauwe banden met maatschappelijke organisaties in de polder. De burger heeft al inspraakmogelijkheden. Waarom dan toch nog iets nieuws, het burgerberaad, en wanneer kan dat een functie hebben? In de recente literatuur[i] geeft men deze antwoorden.

Er ligt een ingewikkeld maatschappelijk vraagstuk op tafel dat vergaande gevolgen kan hebben voor mensen, maar voor de ene groep andere dan voor een andere groep: Er is bovendien urgentie: het is vijf voor twaalf.
In zo’n situatie blijkt het steeds moeilijker om centraal een politieke knoop door te hakken. Een breed maatschappelijk draagvlak en zorgvuldige belangenafweging is nodig.
Er is behoefte aan creativiteit, aan een kwaliteitsimpuls.
Als de oplossing van het probleem in kwestie afhankelijk is van de actieve medewerking van de burger aan de beleidsuitvoering. Steeds scherper dringt het besef door dat direct betrokkenen er niet alleen achter moeten staan, maar ook medeverantwoordelijkheid moeten nemen.

De literatuur bevat een aantal randvoorwaarden voor succesvolle inschakeling van burgerberaden: een open vraagstelling, degelijke ondersteuning en objectieve informatie, inbedding in het democratisch proces en standpuntbepaling over het advies door de opdrachtgever[ii].

De functie van het burgerberaad samengevat

De voornamelijk buitenlandse ervaringen laten een positief beeld zien. Het burgerberaad lijkt meerwaarde te hebben. Deze zit onder meer in:

Vertrouwen geven aan de burger, hem aanspreken op zijn gevoel van verantwoordelijkheid.
De overheid kan het niet meer alleen; de problemen zijn te ingewikkeld geworden. De medewerking van de burger is essentieel.
Diversiteit van meningen en deliberatie creëren ongekende oplossingen én noodzakelijk draagvlak.
De grote opgaven van deze tijd laten zich niet zonder meer oplossen met de middelen van parlementaire democratie, polder of lokaal bestuur. Er is nieuwe legitimering nodig.

Een positief beeld, dus, maar wel een gebaseerd op ervaringen buiten de zorgsector, namelijk op terreinen als energie en milieu.

Burgerberaden in de zorgsector

Terug naar mijn vraag: kan het burgerberaad in de zorgsector bijdragen aan de oplossing van problemen? Het ‘waarom en wanneer’ van hierboven is dan doorslaggevend; doen die omstandigheden zich voor in de zorgsector? Met andere woorden, zijn de opgaven in deze sector van dien aard dat inschakeling van burgerberaden noodzakelijk is? In de kern raken die opgaven aan de houdbaarheid van ons zorgstelsel, met als vraag: kunnen wij de publieke belangen, betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit, blijvend borgen? Vele rapporten, recent nog een van de WRR (2021), zijn hier somber over, vooral als het gaat om de groei van de zorguitgaven en om de tekorten op de arbeidsmarkt. Maar somber is men ook over de traagheid van de besluitvorming (het kiezen), over het onvermogen van de polder om meer vraaggerichtheid en technologische innovatie in het zorgaanbod te creeeren. Al decennialang denken wij na over oplossingen. In adviesrapporten, politieke statements en beleidsdocumenten vinden wij vier oplossingsrichtingen waarbij het burgerberaad een positieve rol kan spelen:

Preventie. Verdergaand ingrijpen in de persoonlijke levenssfeer om gezondheid en gedrag te bevorderen is alleen mogelijk en legitiem als daar breed draagvlak voor is onder de bevolking. Juist de deliberatieve methode van het burgerberaad kan polarisatie in de samenleving voorkomen en kan de gewenste gedragsverandering vergemakkelijken. Ook de door zorgverzekeraars bepleite ‘gezondheidsplicht’ staat of valt met de inzet van een burgerberaad. Voorbeelden: minder vlees eten of pandemieën beteugelen.
Gebiedsgerichtheid. Zodra het zorgaanbod een geografische in plaats van een functionele grondslag krijgt, komt het direct in de belangstellings- en beïnvloedingssfeer van de regionale bevolking en diens openbaar bestuur. Juist omdat Nederland geen regionale bestuurslaag kent en omdat een regionaal geordend zorgaanbod relevanter wordt voor de bevolking, kan een burgerberaad meerwaarde hebben in de besluitvorming over die ordening.
Basispakket. Het zou een interessant experiment zijn de impasse van de politieke besluitvorming over het verkleinen van het basispakket te doorbreken met een burgerberaad. De vraag aan het beraad zou kunnen luiden: welke concrete mogelijkheden ziet u om, gegeven vergrijzing en epidemiologie, met behoud van toegankelijkheid en kwaliteit het basispakket te verkleinen op een manier die rechtvaardig is en de zorg betaalbaar maakt?
Verplaatsing zorgaanbod. Net als de drie voorgaande oplossingsrichtingen, is dit een ingrijpende verandering van het zorglandschap. Een transitie: van intra- naar extramuraal, van tweede naar eerste lijn, van zorg naar wonen, van professionele zorg naar zelfzorg en van zorg naar voorzorg. Maar de transitie kent ook aspecten van concentratie en deconcentratie. De ervaring leert dat zo’n enorme ingreep in de vormgeving en de aard van het zorgaanbod alleen dan slaagt, als er ook draagvlak is bij patiënten en burgers. Burgerberaden hebben hier zowel een landelijke als een regionale opzet. Mouton en Vos stelden enige tijd geleden voor de zorginkoop, belangrijk instrument bij het verplaatsen van zorgaanbod, aan te sturen met een uitspraak van een burgerberaad, (Mouton en Vos, 2021). Dit zou een manier zijn de bekostiging van zorgaanbod te democratiseren, vraaggericht te maken en waarschijnlijk ook te innoveren.

Tenslotte

Tot zover de agenda van het beleidsterrein dat de redactie mij toebedeelde. Deze agenda heeft als motto: burgerberaden helpen ons de zorg betaalbaar, toegankelijk en patiëntgericht te maken.

[i] zie bijvoorbeeld Landemore, H. (2020), Open Democracy: Reinventing Popular Rule for the Twenty-First Century. Princeton: Princeton University Press; Roovers, D. en E. Rover (2021), Als alle stemmen gelden. Filosofie Magazine 2/2021.