Frisdranktaks zoals in Engeland levert grote gezondheidswinst en besparingen op.

Door Luc Hagenaars.

Zorgprofessionals zien het verminderen van administratieve lasten en meer preventie als belangrijke strategieën voor betaalbare zorg. Beide onderwerpen komen aan bod in het recente proefschrift van Luc Hagenaars. Hieronder komt het  tweede onderwerp aan de orde in een serie van twee artikelen. Het sluit af met een afweging van beide strategieën.  In de vorige Nieuwsbrief kwam het eerste onderwerp aan bod.

Roken bespaart wel op zorgkosten

Preventie wordt de laatste jaren steeds vaker geponeerd als ‘laaghangend fruit’ om de zorg betaalbaar te houden. Toch is die relatie niet zo rechtlijnig. Bekend is bijvoorbeeld dat preventie van roken kan leiden tot hogere zorgkosten over de levensloop, omdat rokers vaker sterven aan longkanker, na een kort maar relatief goedkoop ziekbed. Als ik de balans op maak, stel ik dat preventie desondanks goed is voor de betaalbaarheid, omdat langer gezond leven ook betekent dat mensen langer productief zijn, en ongezonde leefstijl zoals eerder gesteld de solidariteit bedreigt. Bovenal vinden mensen hun gezondheid veel waard en dat maakt preventie ‘betaalbaar’, zeker als de gezondheidswinst wordt bereikt tegen lage kosten.

Een junkfood tax

Dit is zeker het geval bij het duurder maken van ongezonde voeding. RIVM onderzoekers concludeerden onlangs dat een junkfood tax verreweg de meeste gezondheidswinst oplevert, van alle bewezen kosteneffectieve preventiemaatregelen die nog niet op grote schaal in Nederland zijn ingevoerd. De logische vervolgvraag is waarom niet alle overheden een junkfood tax invoeren? Die vraag heb ik behandeld met case studies waar junk food taxes zijn ingevoerd. Die bestuurskundige studies heb ik gestructureerd door de inhoud van het beleid, belangrijke contextfactoren, en het beleidsproces te analyseren, alsook de rol die belanghebbenden speelden.

Figuur 2 vat de resultaten uit dit deel van mijn proefschrift samen waar het gaat om de ‘frisdranktaks’. Ik heb dat niet voor niets enkel voor belastingen op suikerhoudende dranken gedaan, want uit mijn studie naar de junkfood taxes die 13 overheden invoerden bleek dat slechts een paar landen in staat waren om een speciale belasting vorm te geven voor méér dan alleen die productcategorie. Je kunt je er iets bij voorstellen, want ga maar eens scherp afbakenen wat je precies onder ‘ongezonde voeding’ verstaat. Een frisdranktaks blijkt wel uitvoerbaar. Daarbij valt op dat in Europa nationale overheden veelal een taks invoeren waarbij het tarief hoger wordt naarmate het suikergehalte stijgt, om zodoende producenten te stimuleren om minder suiker te gebruiken. In het VK heeft met name dit producenteneffect tot veel gezondheidswinst geleid. In de VS hebben sommige lokale overheden een frisdranktaks ingevoerd, met telkens maar één tarief dat onafhankelijk is van het suikergehalte.

Meer inkomsten voor regeringen belangrijker dan meer volksgezondheid

Een belangrijke contextfactor in de 13 onderzochte cases was dat er vaak behoefte was aan extra inkomsten; gezondheid was niet altijd de primaire drijfveer achter deze maatregel. Ook valt op dat in Europa relatief veel rechtse overheden een frisdranktaks invoerden, terwijl het tot nu toe een no-go blijft voor de Republikeinse partij.

Figuur 2. Beleidsdeterminanten van frisdranktaksen. Bron: https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/00220345211014463.

Een slagje dieper werd mijn analyse na een studie over de beleidsprocessen die leidden tot de frisdranktaks van Berkeley (California), Philadelphia (Pennsylvania) en Cook County (Illinois). Berkeley en Philadelphia hebben deze maatregel succesvol geagendeerd, maar in Cook County werd de taks twee maanden na invoering weer afgeschaft. Interviews met personen die betrokken waren in de beleidsprocessen en een analyse van de mediadekking leverden zes lessen op. Ten aanzien van de agendering van dit beleid, bleek het belangrijk om de maatregel te koppelen aan problemen die reeds op de agenda stonden. Die problemen waren niet per se gerelateerd aan gezondheid, zoals de volgende quote laat zien:

“If revenue wasn’t dedicated to pre-kindergarten it would’ve never passed…Nobody in Philly cares about public health. This is a very unhealthy city. People smoke at higher rates than average in America. People are heavier; it is just not the place to talk about health.“

De respondent wilde hiermee zeggen dat je beleid niet moet framen als gezondheidsbeleid, als dat niet hoog op de agenda staat. Toegang tot kinderopvang (pre-K) stond wel hoog op de agenda, maar daar was extra geld voor nodig. Geld dat met de frisdranktaks opgehaald kon worden.

Nederland kent al een  belasting op alcoholvrije dranken

en belangrijke les over het concretiseren van de maatregel, was dat deze nauw moest aansluiten bij bestaande wet- en regelgeving over belastingheffing en politieke besluitvorming. Wat dat betreft is het in Nederland interessant dat er reeds een ‘verbruiksbelasting alcoholvrije dranken’ bestaat, maar deze is niet op gezondheid gericht, getuige het feit dat het tarief vrij laag is (€8,83 per hectoliter) en water even zwaar wordt belast als drankjes met veel suiker.

De frisdranktaks moest dus slim worden gekoppeld aan een bestaand probleem, en in lijn met geldende regels uitvoerbaar worden vormgegeven. Daarnaast bleek het ook belangrijk om een stevige lobby te hebben. Voorstanders moesten goed georganiseerd zijn en een zekere eenheid van taal spreken over waarom de maatregel nodig was en hoe deze precies vormgegeven moest worden. Ook bleek het belangrijk om niet als ‘buitenstaander’ over te komen, wat wel gebeurde met tegenstanders van de maatregel (de frisdrankindustrie) in Berkeley en Philadelphia, en voorstanders (de Bloomberg Foundation) in Cook County.

Afsluiting: Minder administratie en meer preventie als strategieën voor betaalbare zorg

Administratie in de zorg en een frisdranktaks hebben op zich weinig met elkaar gemeen. Maar zoals ik in het begin van dit stukje schreef, worden ze wel vaak genoemd wanneer je een burger of zorgprofessional vraagt naar manieren om de zorg betaalbaar te houden. Het spiegelen van de geleerde lessen in beide delen van mijn proefschrift levert een paar lessen op. In het algemeen geldt dat we het construct van preventie beter begrijpen dan het construct van administratieve kosten. Preventie is ook geen gemakkelijk construct, maar er is wel sprake van een goed uitgewerkt definitiekader, we hebben goed zicht op belangrijke determinanten van gezondheid en we weten best goed wat wel en niet werkt om een gezonde leefstijl te bevorderen. De vraag is vooral hoe we ‘meer preventie’ kunnen implementeren. Mijn onderzoek laat zien dat het bij politieke beïnvloeding belangrijk is om de bredere baten van preventiemaatregelen te benadrukken. Die strategie is al vaak succesvol gebleken. Zo kwamen de eerste rioolsystemen er ook vooral omdat de grote sterfte onder de beroepsbevolking de economische groei tegenhield. Verder is uitvoerbaarheid van preventiemaatregelen een belangrijke voorwaarde. Zo bleken nog maar weinig overheden in staat om méér producten dan frisdrank te belasten door afbakeningsproblematiek. Om meer preventie te implementeren moeten we dus beter leren ‘poweren’ en ‘puzzelen’.

Meer ‘puzzelwerk’ is zeker nodig bij administratieve kosten, een onderwerp dat maar weinig academische aandacht geniet. De ordegrootte van dit fenomeen vereist dat er meer aandacht komt voor onderzoek naar onzinnige administratie, net zoals er recent meer aandacht is gekomen voor onzinnige zorg. Door dit gebrek aan kennis, en de (politieke) wens om nu al de administratieve lasten te verminderen, bestaat het gevaar dat ook administratieve lusten verloren gaan in grove pogingen hiertoe. Daarom concludeer ik dat we bij administratie eerst beter moeten leren puzzelen, voordat we overgaan op de noodzakelijke ‘powering’ processen.

Concluderend laat mijn onderzoek zien dat zowel ‘minder administratie’ als ‘meer preventie’ belangrijke, maar ingewikkelde strategieën zijn voor betaalbare zorg. Daarom bepleit ik dat beleidsmakers, onderzoekers en zorgprofessionals die complexiteit moeten begrijpen en aanpakken zodat het gezondheidssysteem stapje voor stapje uit steeds minder bureaucratie en steeds meer preventie komt te bestaan.

Dit is de  laatste aflevering in een serie van twee artikelen over de beleidstrategieën verlaging administratiekosten en preventie. Het eerste onderwerp kwam aan de orde in de Nieuwsbrief van 31 juli.

Geef een reactie

XHTML: U kunt de volgende tags gebruiken: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>